La LAE ya es mamá!!!! .... o casi

Sí, después de una gestación de más de dos años, la Ley 11/2007 se ha puesto de parto y está a punto de dar a luz a su primer vástago: el Real Decreto de desarrollo para la AGE. Aunque todavía no ha sido publicado oficialmente, si está disponible un breve resumen en la web oficial del Consejo de Ministros. En fin, esperemos que no haya que esperar muchos días para asistir al nacimiento a través de la oportuna publicación oficial...

por fin el libro de Nacho Criado ... en las librerías "presenciales"

Actualizando alguna entrada anterior, debo informaros que ya está disponible en las librerías el trabajo de Ignacio Criado "Entre sueños utópicos y visiones pesimistas. Internet y las TICs en la modernización de las Administraciones Públicas". El libro ha sido editado por el INAP ya que el trabajo fue reconocido con el VIII premio para trabajos y estudios de investigación sobre Administración Pública.

Es una lástima que este tipo de trabajos, con una calidad reconocida y que pueden ser de gran utilidad en el proceso de modernización administrativa, no se publiquen íntegramente en Internet de forma gratutita, sobre todo teniendo en cuenta que el INAP se nutre de fondos públicos y, al margen del premio, no retribuye derechos de autor (¡lo sé de buena tinta!) .

Sinceramente, creo que va siendo hora de que el INAP se vaya poniendo al día en estos temas. Menos mal que Nacho tuvo a bien regalarme un ejemplar el otro día, ¡y con una dedicatoria entrañable, por cierto!

Por una Ley de transparencia, ¿electrónica?

Así reza el título del artículo publicado en el Diario Publico por José Luis Piñar, Catedrático de Derecho Administrativo y ex-Director de la Agencia Española de Protección de Datos. Si bien hay afirmaciones que no comparto plenamente (sobre todo la conformidad con la actual legislación de protección de datos, manifiestamente insuficiente para Internet), coincido con el autor en la necesidad de proceder a la urgente aprobación de una Ley específica en la materia, pero con un importante matiz.

En concreto, la transparencia hoy día debe ser necesariamente articulada a través del uso de medios electrónicos pues, de lo contrario, gran parte de su funcionalidad se perdería. Más aún, no basta simplemente con que la información se difunda por esta vía sino que, además y sobre todo, la transparencia ha de suponer que efectivamente la información resulta comprensible para los ciudadanos. Precisamente, esta exigencia alcanza una importancia reduplicada en relación con la funcionalidad que tiene la transparencia en tanto que instrumento de control de la corrupción, sobre todo en materia urbanística, ya que la información debe ofrecerse de tal modo que sea comprensible por los ciudadanos y no utilizando una terminología críptica a través de la cual enmascarar la realidad.

Asimismo, la transparencia y accesbilidad de la información administrativa debe hacerse de modo que se permita dar cumplimiento a las previsiones reguladoras de su reutilización, lo que en los tiempos que corren pasa necesariamente por permitir tratamientos automatizados de la misma que permitan a las empresas y particulares interesados ofrecer servicios de auténtico valor añadido. Sin duda las aportaciones del proyecto Aporta, valga la redundancia, pueden ser decisivas para este desafío... Este artículo de Diego Beas en El País sobre los planes del Gobierno Obama puede dar más de una pista.

Congreso e-Administración

La semana próxima, durante los días 22 (jueves) y 23 (viernes) se celebrará en Toledo el Congreso internacional "La Administración electrónica como nuevo modelo de Administración Pública", bajo la coordinación de los profesores de la UCLM Luis Ortega e Isaac Martín. El evento se enmarca asimismo entre las actividades que impulsa la Red Derecho TICs que coordina el profesor Lorenzo Cotino Hueso; Red que, sin duda alguna y gracias a su impulso, ha llegado a convertirse en una auténtica referencia en los eventos y publicaciones relacionados con esta temática. La asistencia al Congreso es gratuita, lo que sin duda constituye un acicate para participar teniendo en cuenta, además, los precios que se barajan en otras actividades sobre esta materia. ¡Lo que son las modas!

Ordenanzas municipales y Administración electrónica

En los últimos meses estamos asistiendo a un apresurado movimiento en el ámbito local que consiste en aprobar ordenanzas específicas en materia de Administración electrónica. Más allá del mero cumplimiento de la Ley 11/2007 antes del 31 de diciembre de 2009 y de la polémica acerca de cómo interpretar la existencia o no de disponibilidades presupuestarias, el proceso de modernización tecnológica en que se encuentran inmersas las Administraciones locales debe contemplarse como una oportunidad para repensar los procedimientos y flujos informativos, de manera que cuando se identifique la existencia de algún obstáculo o barrera para la eficacia de la actividad administrativa se aproveche la modernización tecnológica para solventarla. En concreto, el uso de medios electrónicos puede suponer una ocasión inmejorable para eliminar requisitos documentales y trámites que, desde la práctica, se han demostrado innecesarios o inapropiados, otorgándole a partir de parámetros tecnológicos una regulación más adecuada. En concreto, el derecho reconocido a los ciudadanos por el artículo 35.f) de la LRJAP —no presentar documentos que ya obren en poder de la Administración municipal— puede solventarse en mejor medida si se articulan sistemas de acceso a la información por medios electrónicos, todo ello con pleno respeto a la normativa sobre protección de datos. Más aún, con ocasión de este proceso pueden detectarse disposiciones normativas y, en general, garantías jurídicas que resultan desfasadas y, por consiguiente, precisen de una puesta al día desde la perspectiva tecnológica.

Ahora bien, este planteamiento sólo puede prosperar cuando encuentre el apoyo y liderazgo adecuado por parte de las autoridades y el personal al servicio de la Administración municipal . En concreto, es imprescindible que uno de los miembros del equipo de gobierno asuma el impulso del proyecto de modernización administrativa como parte de sus competencias, debiéndosele otorgar un ámbito de funciones transversal sobre el resto de las concejalías, de manera que el conjunto de la organización perciba su papel directivo en el proceso y puedan encauzarse las diversas energías e iniciativas particulares en el conjunto del proyecto. Esta dinámica resulta esencial para la elaboración de una ordenanza municipal en la materia, de manera que las dudas e inconvenientes sean solventados de forma eficaz y motivada, bajo el impulso de su liderazgo. No obstante, dada la pretensión de que la ordenanza tenga en cuenta las condiciones, límites y exigencias de la práctica administrativa, es fundamental asimismo que cuente con un equipo de colaboradores que aporten la perspectiva de la gestión diaria, siendo trascendental que no pertenezcan ni de forma exclusiva ni mayoritaria al servicio de informática municipal.

Más allá de la eficacia entendida desde esta perspectiva, la eficacia constitucionalmente exigida (art. 103) también reclama una interpretación desde la perspectiva de los derechos de los ciudadanos. En efecto, al margen de las ventajas y posibilidades que la modernización tecnológica ofrece desde la perspectiva interna, la inversión y el esfuerzo que supone la Administración electrónica debe justificarse desde una perspectiva democrática de servicio al ciudadano y, en este sentido, la ordenanza debe servir para concretar y fortalecer su posición jurídica en las relaciones con la Administración. De lo contrario, su confianza ante los temores y riesgos de la tecnología puede verse afectada, llegándola incluso a percibir como un peligro más que como una oportunidad. A este respecto, superando las limitaciones y condicionamientos que imponga la tecnología, las posibilidades de comunicación con los ciudadanos y de estos con la Administración municipal deben configurarse desde la perspectiva más amplia posible, haciéndose especial hincapié en aquellos servicios que mayor valor añadido pueden prestar al ciudadano, tal y como sucede con la regulación de los registros electrónicos.

En tercer lugar, aunque en íntima conexión con la anterior reflexión, la aprobación de la ordenanza sobre Administración electrónica debe concebirse como un elemento para fortalecer la seguridad jurídica, tanto desde la perspectiva de la gestión como desde una consideración externa en las relaciones con los ciudadanos. A este respecto, es necesario manifestar la necesidad de garantizar el sometimiento al Derecho de la tecnología y, desde esta perspectiva, la aprobación de la ordenanza, siempre que incluya las previsiones oportunas, puede considerarse la ocasión propicia para demostrar que las garantías jurídicas no son un obstáculo sino, antes bien, una exigencia y un requerimiento inexcusable.

En última instancia, la aprobación de la ordenanza municipal sobre Administración electrónica constituye un requisito inexcusable para dar cumplimiento a las previsiones de la LAE; si bien, es preciso advertir que la nueva regulación tiene carácter básico y presenta un marco jurídico ciertamente completo y sistemático que, en consecuencia, permitiría aprobar una ordenanza basada en un planteamiento de mínimos, procediendo sin más a la aplicación de la regulación estatal. Ahora bien, siendo detallada, la LAE ha introducido sobre todo criterios basados en la flexibilidad, de manera que en ocasiones —como sucede con la identificación y la autenticación— permite diversas y múltiples opciones que han de ser precisadas en cada municipio en atención de sus necesidades y exigencias, supuestos en los que resulta de gran trascendencia disponer de un proyecto y liderazgos institucionales claramente definidos. En otras ocasiones, por el contrario, siendo precisa la regulación básica se deja en manos de cada Entidad Local las condiciones concretas y los requisitos para dar cumplimiento a las previsiones legales —caso, por ejemplo, de la sede electrónica o los tablones de edictos/anuncios virtuales—, de manera que los instrumentos electrónicos puedan adaptarse a las singularidades municipales y, en concreto, de cada organización.

e-Administración y seguridad

Hace unos días tuve el placer de compartir con varios colegas una interesante participación en los cursos de verano de la Universidad Pablo de Olavide en Carmona, dentro de un curso titulado "Sociedad vigilada y protección de datos" (ver noticia en el blog de Bartolomé Borrego). En concreto mi intervención tuvo lugar en la mesa redonda sobre seguridad y Administración electrónica, para lo cual me resultó de gran utilidad la noticia que sólo unos días antes encontré en uno de mis blogs preferidos: Apuntes de seguridad de la información. En fin, no tenía claro cómo enfocar la intervención, pero una vez más Javier Cao me ayudó a encontrar un planteamiento que no se centrara exclusivamente en un planteamiento jurídico; o, mejor dicho, que ofreciera interés tanto para juristas como para quienes no tuvieran tal condición, ya que seguramente el auditorio estaría integrandos tanto por unos como otros.
La primera duda que me asaltó era conceptual: ¿qué demonios digo que es la seguridad? Pues nada, ya que soy muy devoto de consultar el diccionario, me encuentro que el de la RAE ofrece acepciones muy heterogéneas: cualidad de seguro; libre y exento de todo peligro, daño o riesgo; cierto, indubitable y en cierta manera infalible; firme, constante y que no está en peligro de faltar o caerse; no sospechoso... Y la pregunta es más que evidente: si todo eso lo aplicamos a la Administración electrónica, ¿realmente cree alguien que hay seguridad? ¿hay preocupación generalizada en la Administración pública por las cuestiones relativas a la seguridad, o sólo algunos "locos de la colina" se interesan por estos temas? Desde luego, pienso que el ciudadano de a pie desconfía de la Administración, lo que unido a una gran falta de cultura en TICs resulta sin duda un cóctel peligroso desde el punto de vista de la confianza... Y tiene motivos para desconfiar: las veces que uno se da de bruces con aplicaciones que no funcionan y dan errores sistemáticamente o están mal diseñadas; las veces que nos piden papeles por enésima vez que ya tiene la propia Administración actuante (vulnerando un derecho que existe desde 1992); la brecha digital... Por no hablar de algún caso (que conozco por explicación directa de un afectado) en que al suscitar en un juicio el problema de las medidas de seguridad de una relevante entidad estatal que permite accesos indiscriminados a información de terceros el Abogado del Estado alude a una supuesta Ley de Bases de Datos...
Menos mal que, como jurista, me quedaba una salida: me enrocaré en la seguridad jurídica, aunque para ser sincero tampoco estaba muy convencido, así que empecé a tratar de buscar razones. El régimen jurídico de la e-Administración ¿se caracteriza por la certeza de sus normas? ¿realmente su aplicación es previsible? Ufff, el cerco se estrechaba. Ciertamente, hay que reconocer que la Ley 11/2007 (LAE) ha supuesto un avance incuestionable en relación con la situación anterior, hasta el punto de que se trata de una de las normativas más avanzadas a nivel europeo, que ha ayudado a resolver muchas de las barreras jurídicas que antes existitían en España. Pero no es menos cierto que hay muchas insuficiencias y problemas por resolver, entre otros:

• existe una evidente falta de coordinación entre la Ley 30/1992 y la LAE en algunas materias;
• la LAE no se ocupa de la protección de datos (se limita a afirmar que debe respetarse), sin tener en cuenta que la LOPD está basada en un modelo de protección propio de inicios/mediados de los años 90, donde Internet era muy pero que muy distinto y casi nadie sabía ni de qué hablabas;
• algunas previsiones ESENCIALES de la LAE no tienen carácter básico, por lo que no se aplican ciertas garantías a cualquier Adminitración (pe.: es el caso de las actuaciones automatizadas);
• el reconocimiento de derechos no siempre es la mejor opción metodológica para imponer obligaciones a la Administración, sobre todo si no está clara la titularidad de los mismos hasta después de ser ejercidos (derecho a no presentar documentos del art. 6.2.b LAE) o se puede renunciar a ellos o ejercerlos sin mayor justificación (caso de la elección del canal).

En fin, aunque me duela decirlo, desde ninguna de las perspectivas pude afirmar ese día en Carmona que la Administración electrónica fuera segura. ¡Mal que me pese!

se acerca el 31 de diciembre de 2009!!!

Después de un largo período transcurrido desde la última entrada (como he confesado alguna vez, no logro imponerme una mínima disciplina en mis contribuciones al blog, aunque intentaré reformarme), andaba yo pensando esta tarde que en poco más de tres meses habremos llegado al momento culminante en la aplicación de la Ley 11/2007 cuando, de repente, me encuentro de bruces con un sugerente artículo de Isaac Martín Delgado que ha aparecido en Actualidad Jurídica Aranzadi hace tan solo unos días con el título "Del riesgo de paralización de la Administración electrónica".

Más allá de la discrepancia que mantengo con Isaac en relación con la consideración de concepto jurídico indeterminado o ejemplo de discrecionalidad de la previsión de la disposición final tercera de la LAE, en concreto por lo que se refiere a las "disponibilidades presupuestarias" (cfr. J. Valero, El régimen jurídico de la e-Administración, 2ª ed. Comares, 2007, págs. 20 a 28), coincido plenamente con el temor que transmite en su artículo ya que, desgraciadamente, muchas Administraciones no han hecho todavía los deberes y, lo que es peor, están plenamente convencidas de que la modernización tecnológica no se encuentra entre sus prioridades. ¡Y en algunos casos tendrán razón, todo hay que decirlo!

No me parece justificada la actual redacción de dicha disposición que, según parece, obedecía a la supuesta imposibilidad por parte del legislador básico de imponer a las Administraciones Públicas la obligación de adaptar su actividad al uso de medios electrónico para permitir a los ciudadanos el ejercicio de sus derechos utilizando dichas herramientas: de admitirse esta timorata e inexacta interpretación llegaríamos a la absurda consecuencia de que la legislación estatal no podría reconocer derecho alguno a los ciudadanos. Más bien, comparto la opinión de Isaac de que en este ámbito se está legislando a base de criterios de oportunidad, sin plantearse seriamente el resultado final del proceso. En este sentido, el caso que comenta de la Ley de Tráfico resulta especialmente significativo tanto por las razones que aduce como, sobre todo y especialmente, porque establece un régimen singular de las notificaciones/publicaciones en tablones para esta materia ¡que es manifiestamente contrario a la regulación básica! ¿De qué sirve entonces la garantía constitucional del art. 149.18ª de la Constitución? En mi opinión, sólo cuando exista suficiente fundamento constitucional cabría admitir la existencia de normas básicas especiales, tal y como sucede por ejemplo con el funcionamiento del Pleno de los Ayuntamientos dado su carácter de órganos representativos (art. 23 CE).

En fin, sucede que en nuestro país nos conformamos con modificar las normas para quedarnos confiadamente tranquilos en la existencia de un régimen jurídico que, al menos formalmente, es muy garantista. Pero lamentablemente la realidad es mucho más tozuda. Valga a este respecto el ilustrativo caso que nos comenta Samuel Parra en relación con Red.es, entidad que obliga a utilizar la firma manuscrita a los ciudadanos para comunicarles una simple transmisión de un nombre de dominio. ¡Menudo ejemplo!, sobre todo teniendo en cuenta que es un organismo estatal al que no se le aplicará la disposición final comentada y que, más bien, debería predicar con el ejemplo. ¿Les dará tiempo en tres meses a adaptarse a la LAE o tendrá que reformarse a través de la Ley de Acompañamiento la referida disposición final para ampliar el plazo, al menos en el ámbito estatal?

En fin, seamos optimistas: dado que la Administración está sometida al Derecho y tenemos establecido un control judicial "serio" propio de un Estado democrático como el nuestro (¿?), con mucha sólo nos queda confiar en que si la Administración incumple la Ley siempre habrá un Robin Hood que acudirá a los tribunales que, con un poco de suerte, en siete/ocho años dictarán una resolución firme reconociendo el derecho del ciudadano a ejercer electrónicamente un derecho que, sin embargo, de haber ejercido presencialmente seguramente ya tendría satisfecha su petición. Sobre todo si se trataba de volver a presentar por enésima vez un documento que ya obrase en poder de la Administración actuante (¡ay el art. 35.f de la Ley 30/1992!, no menos incumplido que lo será el art. 6 LAE y, para qué decir, el apartado 2.b), asunto del que hablaremos en breve en relación con la expedición del DNI y el pasaporte.

Por cierto, se me olvidaba un dato importante. Isaac Martín es profesor de Derecho Administrativo en la Universidad de Castilla-La Mancha y, como muchos sabréis, está especializado en el ámbito de la e-Administración. Precisamente, es uno de los coordinadores del Congreso internacional sobre la materia que se celebrará en Toledo los días 22 y 23 de octubre (ver programa). Espero que podamos vernos allí, ya que la asistencia es gratuita, será de gran interés desde el punto de vista doctrinal y, sobre todo, seguro que lo pasamos en grande... Afortundamente, hay actividades que necesariamente han de ser presenciales, como disfrutar de la compañía de los amigos degustando alguno de los magníficos caldos que se elaboran por aquella zona.