La innovación tecnológica al servicio de la transparencia: ¿por qué es prioritario impulsar los datos abiertos?

Hace unas semanas tuve ocasión de participar en el IV Congreso sobre Innovación Tecnológica y Administración Pública que, en colaboración con el INAP, organizó el Centro de Estudios Europeos de la Universidad de Castilla-La Mancha, bajo la dirección del profesor Isaac Martín Delgado. El evento llevaba por título "La reforma de la Administración electrónica: Una oportunidad para la innovación desde el Derecho" y mi ponencia se centró en las posibilidades de la innovación tecnológica al servicio de la transparencia. Aunque ya están disponibles las grabaciones de todas las ponencias, comunicaciones y demás intervenciones en la mediateca del INAP, me gustaría dejar por escrito algunas reflexiones que, con el paso del tiempo, me parecen esenciales a la hora de abordar el inacabado proceso de modernización tecnológica de las Administraciones Públicas que estamos llevando a cabo al amparo de la reforma de 2015.

Tanto la Administración electrónica como la transparencia, el acceso a la información en manos del sector público y su reutilización son temáticas de una enorme actualidad que, sin embargo, no suelen analizarse de manera conjunta y, menos aún, desde la perspectiva de las implicaciones jurídicas que conlleva la innovación tecnológica. Aun reconociendo los avances que se han producido en los últimos años, lo cierto es que la demanda de una excesiva exigencia de transparencia —especialmente si está basada en el mero cumplimiento de obligaciones formales, como sucede con los portales tan en boga en los últimos años— podría llegar a ser disfuncional hasta el punto de que suponga un refuerzo de la opacidad. Para hacer frente a esta dificultad propia del modelo legal de transparencia y acceso a la información implantando en España desde el año 2013 resulta necesario adoptar medidas tendentes a la mejora en la calidad de los datos vinculada al uso de la tecnología que, de esta manera, podría convertirse en un eficaz instrumento para potenciar la participación. En definitiva, es necesario apostar por un modelo de acceso a la información basado en los estándares del open data.

Para ello resulta imprescindible suscitar el debate acerca de cómo reconfigurar las garantías jurídicas en un contexto de innovación en el que se corre el riesgo de primar la búsqueda de la eficacia y la eficiencia a costa, llegado el caso y si fuera preciso, de la integridad de los derechos y libertades de los ciudadanos. Se trata de un desafío que plantea como dificultad adicional la necesidad de entablar un diálogo constructivo entre el Derecho y la tecnología, renunciando a cualquier apriorismo o prejuicio ya que, en última instancia, resulta más cómodo permanecer en un estado de atonía o menosprecio intelectual sobre las efectivas posibilidades transformadoras de esta última. De lo contrario la eficacia del Derecho como garantía de los diversos intereses presentes puede quedar seriamente dañada, hasta el punto de llegar a percibirse como un enemigo irreconciliable de la eficacia, inescindiblemente unida en la actualidad al uso de medios informáticos y telemáticos.

Más aún, no sólo la tecnología ofrece innegables funcionalidades para transformar la realidad de la gestión administrativa y las comunicaciones con los ciudadanos más allá del mero cambio de soporte que parece impulsar la reforma de 2015 —del papel al electrónico— sino que, además y sobre todo, constituye una herramienta imprescindible en la actualidad para reforzar la perspectiva democrática de los poderes públicos y el control de su actividad, revitalizando los fundamentos del llamado Gobierno Abierto, es decir, la transparencia, la participación y la colaboración. En otras palabras, la adecuada regulación del uso de la tecnología en este ámbito ha de percibirse como una necesidad social prioritaria ya que, de lo contrario, se minará la confianza en su potencial para hacer frente al creciente desapego entre los ciudadanos y los poderes públicos desde la perspectiva político-administrativa.

Como puede comprobarse, el desafío intelectual que se plantea presenta una destacada relevancia para los juristas, que no podemos ya limitarnos al mero análisis de los cada vez más numerosos —¿también excesivos?— preceptos normativos que regulan esta materia. Desde el ámbito académico hemos de asumir el reto de adaptar las categorías jurídicas a la realidad sobre la que se proyectan para, en su caso, formular propuestas que permitan afrontar las dificultades y posibilidades que para la seguridad jurídica plantea el uso de medios electrónicos por parte de las Administraciones Públicas, en particular por lo que se refiere a su funcionalidad como instrumento para la transformación a partir de planteamientos innovadores de gestión.

            En definitiva, el uso de medios electrónicos ha devuelto un protagonismo necesario a la gestión documental y, en general, a la utilización avanzada de la información en poder de las Administraciones Públicas, lo que unido a la exigencia social de una mayor transparencia desde la perspectiva del Gobierno Abierto obliga a plantear un cambio de modelo en cuanto al acceso a los datos en poder de las entidades públicas. Y desde esta condición, la interoperabilidad adquiere un nuevo significado más allá de la estricta dimensión tecnológica para convertirse en la auténtica piedra angular para el impulso de la transparencia y el acceso a la información conforme a los ineludibles criterios de innovación tecnológica que requieren los estándares tecnológicos fijados normativamente. Sólo a partir de estas premisas se puede superar la tradicional concepción de la información del sector público como un recurso reservado en el afán de mantenimiento de estructuras y pautas de funcionamiento burocráticas o, incluso con cierta frecuencia, orientadas a impedir el potencial de transformación que ofrece la tecnología.

La necesaria reformulación de las garantías jurídica ante la innovación tecnológica en la Administración

Hace unas semanas planteaba en una entrada anterior de este blog los cambios de paradigma que suscita la innovación tecnológica, anunciando que dejaba para una entrada posterior la necesaria adaptación de las garantías jurídicas. Pues aquí estamos de nuevo… En primer lugar, como idea general, es necesario enfatizar que, aunque resulte ingenuo pretender un control absoluto de la tecnología por parte del Derecho, no por ello debe renunciarse al establecimiento, al menos, de una serie de requisitos mínimos y principios básicos a los que se ha de someter cualquier iniciativa, proyecto o servicio basado en el uso avanzado e innovador de las herramientas tecnológicas.

            Como es sabido, el procedimiento administrativo constituye uno de los ejes en torno a los cuales se ha sustentado el correcto funcionamiento de las Administraciones Públicas, hasta el punto de que una de las principales causas de invalidez de los actos administrativos se refiere a la vulneración de las normas procedimentales. El uso de medios electrónicos —y de manera más intensa incluso cuando se trata de la innovación— presenta una incidencia directa sobre esta concepción clásica del procedimiento en la medida que quiebra con una de sus principales exigencias: que los sucesivos actos que lo integran se deban producir necesariamente en un determinado momento de la tramitación y, en concreto, tras la finalización de los anteriores. Más aún, la automatización de las actuaciones administrativa puede suponer que no lleve a cabo procedimiento alguno para la adopción de las decisiones, al menos si por el mismo entendemos un conjunto ordenado de trámites que han de tener lugar de forma sucesiva. En consecuencia, es necesario proceder a la reformulación del procedimiento administrativo a partir de las singularidades que plantea la innovación tecnológica.

Por otra parte, hay que reclamar un efectivo control sobre el funcionamiento de las aplicaciones y los sistemas de automatizados, ya que la automatización de las decisiones administrativas supone un desplazamiento de la capacidad de decisión de las personas físicas que se encuentran al frente de los órganos y las unidades administrativas. Desde la perspectiva que ahora nos interesa adquiere singular importancia que las aplicaciones informáticas y los sistemas de información que se utilicen sean aprobados formalmente por la entidad pública donde vayan a ser utilizados, especialmente en aquellos supuestos es que su funcionamiento pueda afectar a los derechos y libertades de los ciudadanos. De esta manera se habilitaría la posibilidad de realizar una impugnación autónoma del acto de aprobación formal de las aplicaciones y los sistemas de información.

            Asimismo, debe exigirse el efectivo cumplimiento de las garantías tecnológicas como sustento de la seguridad jurídica, premisa inexcusable si tenemos en cuenta la singular incidencia de la tecnología en un contexto de potencial incertidumbre jurídica. Se trata, en definitiva, de asegurar que las garantías jurídicas puedan desplegar su auténtico potencial y, en definitiva, de asegurar su prevalencia frente a planteamientos extrajurídicos que no tengan en cuenta suficientemente el efectivo respeto a los derechos e intereses que se puedan ver afectados. A este respecto, resulta de gran relevancia llevar a cabo un proceso —tanto a nivel normativo, jurisprudencial y doctrinal— de decantación de las consecuencias jurídicas que supone el incumplimiento de las normas técnicas, especialmente las relativas a seguridad: de nada sirve con la mera previsión en disposiciones jurídicas de las garantías tecnológicas si las consecuencias del incumplimiento no se encuentran aseguradas suficientemente.

            Asimismo, es necesario proceder a la adaptación de las garantías relativas a la privacidad en tanto exigencia de la mayor incidencia de la innovación tecnológica. En concreto, resulta imprescindible asegurar la efectiva aplicación de las limitaciones en cuanto a su utilización, para lo cual los metadatos y cualesquiera otros elementos que permitan contextualizar el origen de los datos están llamados a jugar un destacado papel desde una perspectiva amplia de la neutralidad tecnológica que, más allá de cercenar o limitar derechos, facilite su efectivo respeto; lo que, por tanto, nos remite a la necesidad de reforzar los estándares de gestión documental desde esta perspectiva. Más aún si tenemos en cuenta que la innovación tecnológica conlleva no sólo que se incrementen los tratamientos automatizados dentro de la propia entidad o, incluso, entre distintas Administraciones Públicas sino que, además, entren en juego nuevos operadores del sector privado en el manejo activo de los datos. Como parece avanzar un primer análisis de la reciente normativa europea en la materia se ha tratado de dar un paso en la línea de adaptar a la actual realidad tecnológica el marco normativo aplicable a los tratamientos de información vinculada a las personas físicas, si bien su eficacia está todavía por comprobarse, en particular si tenemos que hasta dentro de dos años no entrará plenamente en vigor.

Por último, aunque sin ánimo de exhaustividad, resulta imprescindible proceder a la ampliación del ámbito objetivo de la normativa sobre transparencia ante la ineludible complejidad tecnológica. En efecto, en los últimos meses hemos asistido al proceso de puesta en marcha de una novedosa regulación sobre transparencia y acceso a la información del sector público que, tal y como ya he planteado en anteriores ocasiones, resulta excesivamente restrictiva en cuanto al objeto, las limitaciones y, sobre todo, las garantías que establece. Esta insuficiencia reclama que la garantía relativa a la transparencia y el acceso a la información se complete necesariamente con el reconocimiento de un derecho por parte de los ciudadanos a obtener toda aquella información que permita:

• la identificación de los medios y aplicaciones utilizadas;
• la determinación del órgano bajo cuyo control permanezca el funcionamiento de la aplicación o el sistema de información;
• el acceso no sólo al resultado de la aplicación o del sistema informativo que le afecte específicamente a su círculo de intereses sino, además y sobre todo, al origen de los datos empleados y la naturaleza y el alcance del tratamiento realizado, es decir, cómo el funcionamiento de aquellos puede dar lugar a un determinado resultado;
• el conocimiento de los extremos antes referidos no sólo cuando se refieran a la decisión que se adopte sino que, adicionalmente, debería proyectarse sobre los actos de trámite y, en particular con los informes, borradores y documentación complementaria.

Hacia una Administración opacamente transparente, ¿con la connivencia judicial?

Aparece en la página web del Consejo de la Transparencia una reciente sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 9 que, a menos que pueda equivocarme, es el primer pronunciamiento judicial en relación a decisiones adoptadas por aquella institución. Al margen de cuestiones sorprendentes como que sea la Abogacía del Estado quien defienda a la Corporación RTVE frente al Consejo de la Trasparencia, lo más llamativo sin duda es el fondo del asunto y, en particular, el razonamiento que realiza el órgano judicial para negar el acceso a la información relativa al “coste de los canales de RTVE”.

Según afirmaba la Corporación pública y viene a refrendar la sentencia, en este supuesto resultaría de aplicación la previsión del artículo 18.1.c) de la Ley de Transparencia, según el cual la solicitud debió de ser inadmitida (no rechazada en cuanto al fondo, sino ni siquiera tramitada) ya que para dar acceso a la información se requiere una “labor previa de reelaboración, recopilación y agregación”. Dado que en la resolución judicial no aparece detallada referencia alguna a la práctica de pruebas, debemos entender que el titular del órgano judicial hace un acto de fe y se cree la argumentación de la Corporación pública, lo que sin duda puede resultar más que preocupante. ¿Realmente es admisible que con los medios informáticos existentes y en los tiempos que corren RTVE·no dispone de un sistema informático que permita obtener de inmediato la información requerida, es decir, sin labora alguna de reelaboración, recopilación y agregación? Si así fuera, más que exigir que se incremente la transparencia para conocer el destino de nuestros impuestos lo que debería plantearse de inmediato es el cese de los responsables de la institución radiotelevisiva por incumplimiento grave de sus obligaciones profesionales, una negligencia inexcusable en toda regla.

Pero no es este el objeto de nuestro comentario, por lo que volvemos al fondo del asunto. Resulta realmente llamativo que la sentencia base su decisión es que “reelaborar” significa “volver a elaborar algo” y que para atender la petición del solicitante del acceso habría que “elaborar una contabilidad que no existe”, realizando “nuevas operaciones de análisis, agregación e interpretación”. Y concluye que la interpretación del Consejo de la Transparencia otorgando el acceso resulta “excesivamente restrictiva y contraria al espíritu de la norma”, ya que la información “a día de hoy no se tiene” y su obtención “no es sencilla pues implica ir desglosando todos y cada uno de los costes de cada canal”. Por si alguien dudaba que la regulación de la Ley de Transparencia no era restrictiva e inadmisible, aquí tiene la prueba del algodón en sede judicial.

Resulta inadmisible un pronunciamiento como el comentado si realmente queremos apostar por unos poderes públicos realmente democráticos, comprometidos con una auténtica actitud de rendición de cuentas. Confiemos que el Consejo de la Transparencia interponga recurso de apelación y otro órgano judicial, como más sensibilidad y con mayor acierto, acabe reconociendo a TODA la ciudadanía el derecho a saber cuánto nos cuestan los canales de nuestra querida televisión pública estatal.

Esperemos que desde el Poder Judicial no se contribuya a que la opaca Administración que hemos tenido hasta ahora no se convierta en opacamente transparente. Y todo ello gracias a nuestro legislador que, como ya comentamos en una ocasión anterior, se ha basado en una concepción excesivamente restrictiva.

El nuevo (e INADMISIBLE) concepto legal del expediente administrativo: ¿una regulación de otra época?

En el interesante blog de Miguel Ángel Blanes sobre transparencia se ha publicado una entrada relativa a la INADMISIBLE regulación del legislador sobre el concepto de expediente administrativo con ocasión de la reforma de 2015 en materia de procedimiento administrativo común. Ciertamente, como él mismo plantea, se trata de una continuación de la senda emprendida en 2013 por la legislación general sobre transparencia, acceso a la información del sector público y buen gobierno. ¿Dónde está pues la diferencia?

Mientras que en esta última se pretende regular el derecho de acceso por parte de cualquier persona a la información en poder de los sujetos obligados, en el caso del artículo 70 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 2015 se trata de un derecho únicamente reconocido a quien tenga la condición de interesado, es decir, sólo aquellas personas con una especial vinculación con el objeto del procedimiento en los términos del artículo 4, es decir, los titulares de derechos o intereses legítimos en el mismo. Ahora bien, debe advertirse que el artículo 53, al regular su derecho de acceso no se refiere al expediente, sino al procedimiento, creando así una dualidad cuyo alcance es preciso interpretar. A este respecto, dado que no hay una definición legal de procedimiento cabría pensar que se trata de dos conceptos jurídicos distintos, por más que pudiera interpretarse que el expediente es el reflejo documental de aquel. Ahora bien, en la medida que si se vincula el derecho de acceso de los interesados a la limitada concepción legal del expediente se podría vulnerar su derecho a la tutela judicial efectiva y, sobre todo, teniendo en cuenta que el legislador ha utilizado dos expresiones diferentes que, por tanto, han de tener un alcance diverso, la cuestión se complica. Hasta el punto de que resultaría necesario encontrar una interpretación conforme al Texto Constitucional ante el riesgo de la regulación legal del derecho de acceso de los interesados fuese inconstitucional. En fin, ¿no cabría considerar que, aunque no forme parte del expediente “la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones”, sí que podrían ser elementos esenciales del procedimiento y, por tanto, garantizarse el derecho de acceso de los interesados como contenido esencial de su derecho constitucional del artículo 24.1?

En fin, no se trata ni mucho menos de una cuestión menor, sobre todo en un contexto tecnológico como el actual donde precisamente la utilización de los medios electrónicos puede dar lugar a sorpresas sin duda curiosas. Basta simplemente con pensar en la facilidad con que se puede recopilar hoy día información basada en tratamientos de big data que, posteriormente, podrían utilizarse para iniciar un procedimiento sancionador. Pero de este tema ya nos ocupamos en una entrada anterior como consecuencia de mi intervención en el Congreso que organizó la UOC en 2013. Y para no ponernos pesados lo mejor es remitirnos al libro de actas que, como institución abierta, publicó en su página web: ¡que para eso los enlaces forman parte de la arquitectura de Internet!

Simplemente me gustaría ahora añadir una reflexión final: ¿no habremos llegado al final del tradicional concepto de expediente administrativo que había tenido sentido durante cientos de años gracias a la innovación de la tecnología? Pero dada la limitación que imponen los usos y costumbres en un blog como este, me temo que dejaremos el asunto para otra ocasión.

Innovación tecnológica y Administración electrónica, ¿es necesario el cambio de paradigmas?

            La modernización tecnológica en la actividad de las Administraciones Públicas y las relaciones con la ciudadanía no se ha planteado, en general, como una oportunidad para la innovación aprovechando las posibilidades que ofrece la tecnología. Es más, desde una perspectiva jurídica, tradicionalmente se ha suscitado en qué manera el Derecho podría considerarse una barrera o dificultad para la definitiva implantación del uso de medios electrónicos en el sector público. Aunque hace ya unos años tuve oportunidad de realizar una primera aproximación al tema en mi libro Derecho, innovación y Administración electrónica, publicado en 2014 por la editorial Global Law Press, la próxima entrada en vigor de las Leyes 39/2015 sobre procedimiento administrativo y 40/2015 sobre régimen jurídico del sector público obligan, de nuevo, a tener en cuenta esta tensión para tratar de valorar hasta qué punto la nueva regulación podría convertirse en un motor para la transformación de las Administraciones Públicas.

            Sin embargo, dado que esta reflexión al hilo de la reforma legal ya la hemos suscitado con ocasión de la tramitación de los proyectos de ley en la jornada que tuvo lugar en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, me gustaría ahora abordar esta dicotomía desde una perspectiva más elevada, teniendo en cuenta por una parte los cambios de paradigma a los que nos aboca la tecnología desde la perspectiva de la innovación y, de otra parte, la necesaria reconfiguración de las garantías jurídicas que, como consecuencia, han de llevarse a cabo para evitar que el Derecho termine por convertirse en una herramienta desfasada y, por lo tanto, ineficaz. En última instancia, el proceso de modernización tecnológica que implica la Administración electrónica debe plantearse desde el enfoque de las necesidades de los usuarios de los servicios, sin por ello perder de vista que, en última instancia, las instituciones públicas están llamadas al servicio de los intereses generales. ¿Cómo encontrar ese difícil equilibrio?

            Pues bien, por lo que se refiere a los cambios de paradigma necesarios para aprovechar las posibilidades tecnológicas, podríamos identificar los siguientes:

• La apuesta decidida por la automatización y, por tanto, la ausencia de intervención directa por parte de las personas físicas. Y no sólo por lo que se refiere a las comunicaciones —donde ya se haya ciertamente generalizado, tal y como demuestran por ejemplo los registros electrónicos—, sino en general respecto de la actuación administrativa de una parte y, lo que sin duda constituye un gran desafío, de la que lleven a cabo los propios usuarios de los servicios. ¿O es que no resulta necesario avanzar jurídicamente en esta línea cuando las relaciones con la Administración Pública se plantean mediante el uso de aplicaciones móviles?

• La gestión documental se ha de plantear a partir de los datos como unidades mínimas y no partiendo de los documentos y expedientes, instrumentos que sin estar llamados a desaparecer al menos en el futuro más inmediato, deben pasar a jugar un papel secundario en el contexto de la Administración electrónica. Sólo desde esta perspectiva se puede potenciar el open data, las interconexiones automatizadas como alternativa a la carga documental o, sin ánimo exhaustivo, la efectiva apuesta por la interoperabilidad desde la perspectiva jurídica y organizativa.

• Debido a la mayor complejidad que supone el uso de la tecnología, aparecen nuevos sujetos prestadores de servicios que llevan a cabo una función de intermediación, de manera que las relaciones entre la Administración y los usuarios ya no tiene lugar de manera directa. Los ejemplos son numerosos: el alojamiento de datos y servicios en la nube, los certificados digitales, el acceso a las redes, las aplicaciones necesarias para entablar comunicaciones tradicionales —presentación de escritos, recepción de notificaciones…—, para la gestión documental o, sin ánimo exhaustivo, las que permiten acceder a servicios basados en la reutilización de información en poder de las entidades públicas.

• La proactividad y la personalización de los servicios, en tanto que servicios de valor añadido que puede ofrecer la Administración, determinan que no deba esperar a que sean necesariamente los destinatarios de los servicios quienes se dirijan a ella —incluso a través de las sedes electrónicas—. Antes al contrario, la Administración está llamada a tener presencia allí donde se encuentren los destinatarios de su actividad, lo que resulta especialmente claro en el caso de las redes sociales y puede ampliarse con otras herramientas características del actual desarrollo que está viviendo Internet.

• Habría pues que plantear en qué medida es posible una colaboración abierta con los prestadores de servicios más extendidos en Internet, de manera que tanto las entidades públicas como los sujetos privados puedan beneficiarse de las sinergias que pueden generarse. Sólo desde este planteamiento podría explorarse las posibilidades de sistemas de identificación compartidos, mecanismos para simplificar la aportación documental desde servicios privados de almacenamiento en la nube, gestión conjunta de servicios de gran impacto en la sociedad actual —el caso de la búsqueda de empleo y la formación resultan especialmente significativos— o, entre otros, la comunicación de actuaciones administrativas incluso formalizadas allí donde se encuentren sus destinatarios. Así pues, la comunicación ya no se tendría que producir necesariamente en entornos formalizados y controlados por la Administración.

• Más aún, desde estas coordenadas, el procedimiento administrativo entendido como la serie ordenada de trámites previos a la adopción de las decisiones administrativas debe ser necesariamente reformulado. En efecto, de una parte, no siempre podrá afirmarse que todos y cada uno de los trámites han tenido lugar en una secuencia temporal ordenada cronológicamente, ya que la flexibilidad que ofrece la tecnología permite superar las restricciones que conlleva la ordenación formal en que sustenta la regulación legal del procedimiento administrativo. Y, de otra parte, simple y llanamente, puede darse el caso de que la decisión adoptada no se haya sometido a procedimiento alguno en sentido estricto, tal y como sucede con las llamadas actuaciones de respuesta inmediata.

Nuevos planteamientos, por tanto, para facilitar la flexibilidad que precisa la innovación tecnológica, ¿pero y qué sucede con la imprescindible adaptación de las garantías? Ahora que la fiebre por las series constituye un innegable paradigma en los hábitos de consumo de contenidos audiovisuales, podríamos decir que lo dejaremos para un próximo capítulo…

Los órganos colegiados y el laberinto de su régimen jurídico: ¿qué hay de nuevo en la reforma de 2015?

Hace unas semanas tuve oportunidad de participar en un interesante curso sobre aspectos jurídicos del mundo universitario, como recientemente informó José R. Chaves en su conocido blog. Fue una oportunidad para retroceder en el tiempo hasta los años en que elaboraba mi tesis doctoral en los inicios de mi carrera profesional en la Universidad. Por entonces todavía se mantenía la costumbre de que el miembro más joven del órgano colegiado ejerciera como secretario del mismo, de manera que ante la manifiesta hipertrofia colegiada que existía —hoy no sólo pervive, sino que se ha acentuado— en la organización universitaria me vi en la obligación de hacer frente en innumerables ocasiones a los sugerentes problemas que suscitaba el régimen jurídico aplicable a la formación de su voluntad. 

La disciplina que establece la todavía vigente Ley 30/1992 se me antojaba un auténtico laberinto, no sólo por la abundancia de conceptos jurídicos indeterminados que debían ser concretados sino, además y sobre todo, por la acentuada curiosidad intelectual propia de un investigador doctoral, que me llevaba a intuir problemas donde otros ni siquiera observaban la más mínima dificultad. Laberinto que vino a complicarse cuando en el año 1999 el Tribunal Constitucional se sacó de la chistera una interpretación más que discutible sobre el alcance de la competencia del legislador estatal para establecer las bases de su régimen jurídico.

Varios años después las cuestiones relativas al régimen jurídico de los órganos colegiados se ha vuelto a poner de moda, ahora en gran medida para revestir sus ropajes con la siempre deslumbrante vestimenta de la modernidad tecnológica, aunque no por ello se han solucionado muchos de los problemas y dificultades que en su momento traté de abordar en los citados trabajos. Así, en primer lugar, sorprende que se haya renunciado a establecer con carácter básico un concepto de órgano colegiado a través del cual poner fin a la incertidumbre acerca de la aplicación del régimen jurídico básico, esto es, que ha de ser respetado por todas las Administraciones Públicas al menos por lo que se refiere a los preceptos que tengan dicha naturaleza. Si bien es cierto que el art. 5 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, ha fijado con el referido alcance lo que debe entenderse por órgano administrativo reproduciendo una definición que, hasta ahora, sólo se aplicaba a la Administración General del Estado, sin embargo no ha precisado el alcance del adjetivo que ahora nos ocupa, complicando así la determinación del régimen jurídico aplicable. En efecto, sólo cuando una unidad administrativa con “funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo” tenga la condición de órgano colegiado se encontrará sometida en su funcionamiento a las reglas esenciales fijadas legalmente para la formación de su voluntad y, lo que sin duda resulta más relevante, el incumplimiento de las mismas determinará la invalidez de la decisión adoptada. Así pues, será necesario determinar en cada caso si las comisiones, grupos de trabajo, juntas diversas y cualesquiera otras manifestaciones estructurales donde varias personas físicas son llamadas a participar tienen o no la naturaleza de órgano colegiado. Ardua tarea, sin duda… sobre todo al constatar que la definición legal que contempla el artículo 20 ¡sólo se aplica a la Administración General del Estado! Otro ejemplo más del complejo competencial sobre el que se ha instalado el legislador estatal, que se atreve a establecer un régimen jurídico parcialmente básico para los órganos colegiados y, sin embargo, renuncia abiertamente a precisar qué ha de entenderse por tales.

Al margen de la incidencia que sobre esta última problemática plantea la exigencia de publicación oficial del acuerdo de creación y las normas de funcionamiento de aquellos órganos colegiados que “dicten resoluciones que tengan efectos frente a terceros” consagrada por el artículo 15.3 de la citada Ley, la principal novedad de la reforma se refiere al establecimiento de una serie de reglas bastante precisas sobre el uso de medios electrónicos en su funcionamiento. Se supera, pues, la tímida y manifiestamente insuficiente regulación que, hasta ahora, había fijado el legislador básico al reconocer únicamente la posibilidad de que se constituyesen y adoptasen sus acuerdos acudiendo a la tecnología.

¿Cuáles con las principales novedades que ha incorporado la reforma de 2015? En primer lugar, con carácter general ha de advertirse que no todas las previsiones que establece el legislador tienen carácter básico, de manera que su aplicación podría ser desplazada por la legislación autonómica y, en su caso, por las normas que pueda aprobar cada entidad, como sucede en los ámbitos local y universitario. Más allá de esta inexcusable premisa, podemos destacar las siguientes previsiones:

•  Se reconoce expresamente que se puedan constituir, convocar, celebrar sus sesiones, adoptar acuerdos y remitir actas tanto de forma presencial como a distancia, salvo que su reglamento interno recoja expresa y excepcionalmente lo contrario. 
• Para ello resulta requisito imprescindible que se asegure la identidad de los miembros, el contenido de sus manifestaciones, el momento en que éstas se producen, así como la interactividad e intercomunicación entre ellos en tiempo real y la disponibilidad de los medios durante la sesión. 
•  Al margen del funcionamiento del órgano, las convocatorias serán remitidas a través de medios electrónicos, haciendo constar en la misma las condiciones en las que se va a celebrar la sesión, el sistema de conexión y, en su caso, los lugares en que estén disponibles los medios técnicos. Debe tenerse en cuenta que esta regla únicamente podrá dejarse sin efecto cuando no resulte posible utilizar los medios electrónicos. 
• También se contempla la posibilidad de que se graben las sesiones, de manera que el fichero resultante se acompañará al acta levantada por el Secretario del órgano. Al margen de que en estos supuestos habrán de respetarse las exigencias de integridad y autenticidad establecidas con carácter general para los archivos electrónicos, la principal consecuencia es que desaparece la posibilidad de que los miembros del órgano soliciten la transcripción íntegra de sus intervenciones y, asimismo, no será preciso consignar en el acta los puntos principales de las deliberaciones. 
• Finalmente, se consagra la remisión del acta a los miembros del órgano través de medios electrónicos, quienes podrán manifestar por los mismos medios su conformidad o reparos al texto, a efectos de su aprobación, considerándose, en caso afirmativo, aprobada en la misma reunión.

Como sin duda un lector mínimamente avezado habrá comprobado, otra vez más el legislador nos ofrece nuevos itinerarios laberínticos por donde aventurarnos en la desafiante —pero también estimulante— tarea de intentar ofrece respuestas precisas a las dudas y dificultades que nos plantean los confusos y genéricos términos empleados. ¿Seremos capaces de ofrecer respuestas que ayuden a reforzar la seguridad jurídica en el funcionamiento de los órganos colegiados? Al menos una cosa es cierta: lo intentaremos de nuevo.