La reforma de la Administración electrónica, ¿qué ha cambiado dos años después?

A principios de esta semana se cumplieron dos años desde la publicación oficial de las leyes llamadas a transformar la Administración electrónica en España. Según manifestaba el propio Gobierno, impulsor y redactor de los respectivos proyectos, se trataba de «uno de los más ambiciosos procesos de reforma realizados en un país de la OCDE», llegando a enfatizar que la reforma legal era una de las piedras angulares «sobre la que se edificará la Administración Pública española del futuro, al servicio de los ciudadanos». ¿Cuál es la situación a día de hoy en relación con el efectivo alcance de la reforma? Sin ánimo de ser exhaustivo, veamos algunos ejemplos:

• Todavía existen numerosos trámites que no se pueden realizar por medios electrónicos, sobre todo en los niveles autonómicos y local. ¿No se pretendía acabar con esta situación eliminando la referencia a la inexistencia de disponibilidades presupuestarias a que aludía la Ley 11/2007?
• El registro de apoderamientos, salvo en algunos ámbitos sectoriales donde ya existía, brilla por su ausencia. Se podría argumentar que, tal y como contempla la propia ley, las previsiones sobre este extremo no producirán efectos hasta 2018. En fin, dentro de un año volveremos sobre el asunto.
• Dejemos a un lado el registro por las razones aludidas, pero ¿se puede otorgar un apoderamiento apud acta por comparecencia en la sede electrónica? En muy pocos casos sí, pero no ante cualquier Administración. Y esta regulación legal no tiene una aplicación diferida hasta el 2018, ya que dicha medida sólo afecta a los registros de apoderamientos.
• En cambio, hemos de reconocer que uno de los ámbitos donde sí se ha producido un avance real y muy destacado es el relativo a la firma electrónica. Lamentablemente, no siempre es posible aprovechar estas herramientas en todos los ámbitos administrativos más allá del estatal, pero sería injusto no reconocer que la nueva regulación ha simplificado una de las principales barreras existentes.
• La obligación de utilizar medios electrónicos en las relaciones con las personas jurídicas es una medida que, en principio y con carácter general, podría parecer acertada. Pero lo cierto es la mayor parte de las Administraciones Públicas —incluyendo muchas entidades del ámbito estatal—siguen incumpliendo diariamente la obligación legal de que los actos administrativos se produzcan a través de medios electrónicos y, asimismo, la exigencia de que los expedientes se tramiten en soporte electrónico. De manera que la mayor parte de las personas jurídicas que se relacionan habitualmente con las Administraciones Públicas siguen recibiendo cantidades ingentes de papel a modo de notificaciones entregadas en sus sedes físicas. Y en algún caso incluso lo agradecen, pero no es lo que establece la Ley…
• En el caso de los registros electrónicos, en fin…: admitimos pulpo como animal de compañía y, qué remedio, dejamos aparcada la valoración hasta 2018. Y lo mismo con el archivo electrónico. Pero el único, no los demás, que deberían haberse creado al amparo de la Ley 11/2007.
• ¡Y qué decir del derecho a no aportar documentos que ya consten en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido emitidos por ellas! Aunque todos podríamos relatar ejemplos personales donde la propia Administración actuante nos exige aportar documentos que ella misma —no ya otras— tiene en su poder, lo cierto es que poco sentido tiene recordar la versión inicial del artículo 35.f) de la Ley 30/1992. Y como una imagen vale más que mil palabras… o dos imágenes o, incluso tres, ya que cuando se trata de un maestro casi son pocas.
• En fin, como las criaturas siamesas sólo tienen dos años, vamos a dejarlo aquí que todavía tienen que seguir creciendo y darnos muchas alegraías. Pero no me resisto a aludir a los Esquemas Nacionales de Seguridad y de Interoperabilidad. Al margen de la inadmisible medida —por manifiesta inconstitucionalidad, no por otra cosa— dirigida a las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales cuando, en ejercicio de su autonomía se atrevan a utilizar sus propias herramientas, ¿alguien conoce si existen estadísticas fiables del grado de cumplimiento —mejor no preguntar por el incumplimiento— de ambos esquemas? Sin duda es una situación de enorme gravedad, ya que en última instancia las garantías jurídicas en este contexto de la Administración electrónicas descansan en el efectivo cumplimiento de las normas técnicas.

Ya en su momento, recién producida la reforma, realicé una valoración inicial crítica sobre su alcance desde la perspectiva de las posibilidades de innovación tecnológica que ofrece la tecnología a través de un trabajo publicado en la Revista Española de Derecho Administrativo. Sin embargo, he de reconocer mi ingenuidad. En realidad la cuestión esencial no era valorar en qué medida la Administración electrónica debería ser un instrumento para la transformación radical de la realidad diaria y de pautas de funcionamiento anquilosadas en otra época que, en definitiva, resultan inadmisibles en una organización pública del siglo XXI que aspirar a servir los intereses generales desde la eficacia —¡ni siquiera me atrevo a requerir un liderazgo efectivo del cambio social!—. No, la pregunta clave era incluso más sencilla: ¿iba a servir la reforma al menos para superar la fase inmediatamente anterior, impulsada por la Ley 11/2007? Desgraciadamente la respuesta no puede ser más que reconocer que, al menos por lo que respecta a la Administración electrónica, dos años después seguimos teniendo una realidad muy semejante a la de 2015.

En fin, quizás un primer paso sería empezar a tomarse más en serio el descrédito que supone para un Estado de Derecho que no se cumplan sus propias leyes. Como decía Michel Crozier, ¡no se cambia la sociedad por decreto! Y está claro que con malas leyes tampoco.

La innovación tecnológica al servicio de la transparencia: ¿por qué es prioritario impulsar los datos abiertos?

Hace unas semanas tuve ocasión de participar en el IV Congreso sobre Innovación Tecnológica y Administración Pública que, en colaboración con el INAP, organizó el Centro de Estudios Europeos de la Universidad de Castilla-La Mancha, bajo la dirección del profesor Isaac Martín Delgado. El evento llevaba por título "La reforma de la Administración electrónica: Una oportunidad para la innovación desde el Derecho" y mi ponencia se centró en las posibilidades de la innovación tecnológica al servicio de la transparencia. Aunque ya están disponibles las grabaciones de todas las ponencias, comunicaciones y demás intervenciones en la mediateca del INAP, me gustaría dejar por escrito algunas reflexiones que, con el paso del tiempo, me parecen esenciales a la hora de abordar el inacabado proceso de modernización tecnológica de las Administraciones Públicas que estamos llevando a cabo al amparo de la reforma de 2015.

Tanto la Administración electrónica como la transparencia, el acceso a la información en manos del sector público y su reutilización son temáticas de una enorme actualidad que, sin embargo, no suelen analizarse de manera conjunta y, menos aún, desde la perspectiva de las implicaciones jurídicas que conlleva la innovación tecnológica. Aun reconociendo los avances que se han producido en los últimos años, lo cierto es que la demanda de una excesiva exigencia de transparencia —especialmente si está basada en el mero cumplimiento de obligaciones formales, como sucede con los portales tan en boga en los últimos años— podría llegar a ser disfuncional hasta el punto de que suponga un refuerzo de la opacidad. Para hacer frente a esta dificultad propia del modelo legal de transparencia y acceso a la información implantando en España desde el año 2013 resulta necesario adoptar medidas tendentes a la mejora en la calidad de los datos vinculada al uso de la tecnología que, de esta manera, podría convertirse en un eficaz instrumento para potenciar la participación. En definitiva, es necesario apostar por un modelo de acceso a la información basado en los estándares del open data.

Para ello resulta imprescindible suscitar el debate acerca de cómo reconfigurar las garantías jurídicas en un contexto de innovación en el que se corre el riesgo de primar la búsqueda de la eficacia y la eficiencia a costa, llegado el caso y si fuera preciso, de la integridad de los derechos y libertades de los ciudadanos. Se trata de un desafío que plantea como dificultad adicional la necesidad de entablar un diálogo constructivo entre el Derecho y la tecnología, renunciando a cualquier apriorismo o prejuicio ya que, en última instancia, resulta más cómodo permanecer en un estado de atonía o menosprecio intelectual sobre las efectivas posibilidades transformadoras de esta última. De lo contrario la eficacia del Derecho como garantía de los diversos intereses presentes puede quedar seriamente dañada, hasta el punto de llegar a percibirse como un enemigo irreconciliable de la eficacia, inescindiblemente unida en la actualidad al uso de medios informáticos y telemáticos.

Más aún, no sólo la tecnología ofrece innegables funcionalidades para transformar la realidad de la gestión administrativa y las comunicaciones con los ciudadanos más allá del mero cambio de soporte que parece impulsar la reforma de 2015 —del papel al electrónico— sino que, además y sobre todo, constituye una herramienta imprescindible en la actualidad para reforzar la perspectiva democrática de los poderes públicos y el control de su actividad, revitalizando los fundamentos del llamado Gobierno Abierto, es decir, la transparencia, la participación y la colaboración. En otras palabras, la adecuada regulación del uso de la tecnología en este ámbito ha de percibirse como una necesidad social prioritaria ya que, de lo contrario, se minará la confianza en su potencial para hacer frente al creciente desapego entre los ciudadanos y los poderes públicos desde la perspectiva político-administrativa.

Como puede comprobarse, el desafío intelectual que se plantea presenta una destacada relevancia para los juristas, que no podemos ya limitarnos al mero análisis de los cada vez más numerosos —¿también excesivos?— preceptos normativos que regulan esta materia. Desde el ámbito académico hemos de asumir el reto de adaptar las categorías jurídicas a la realidad sobre la que se proyectan para, en su caso, formular propuestas que permitan afrontar las dificultades y posibilidades que para la seguridad jurídica plantea el uso de medios electrónicos por parte de las Administraciones Públicas, en particular por lo que se refiere a su funcionalidad como instrumento para la transformación a partir de planteamientos innovadores de gestión.

            En definitiva, el uso de medios electrónicos ha devuelto un protagonismo necesario a la gestión documental y, en general, a la utilización avanzada de la información en poder de las Administraciones Públicas, lo que unido a la exigencia social de una mayor transparencia desde la perspectiva del Gobierno Abierto obliga a plantear un cambio de modelo en cuanto al acceso a los datos en poder de las entidades públicas. Y desde esta condición, la interoperabilidad adquiere un nuevo significado más allá de la estricta dimensión tecnológica para convertirse en la auténtica piedra angular para el impulso de la transparencia y el acceso a la información conforme a los ineludibles criterios de innovación tecnológica que requieren los estándares tecnológicos fijados normativamente. Sólo a partir de estas premisas se puede superar la tradicional concepción de la información del sector público como un recurso reservado en el afán de mantenimiento de estructuras y pautas de funcionamiento burocráticas o, incluso con cierta frecuencia, orientadas a impedir el potencial de transformación que ofrece la tecnología.

La necesaria reformulación de las garantías jurídica ante la innovación tecnológica en la Administración

Hace unas semanas planteaba en una entrada anterior de este blog los cambios de paradigma que suscita la innovación tecnológica, anunciando que dejaba para una entrada posterior la necesaria adaptación de las garantías jurídicas. Pues aquí estamos de nuevo… En primer lugar, como idea general, es necesario enfatizar que, aunque resulte ingenuo pretender un control absoluto de la tecnología por parte del Derecho, no por ello debe renunciarse al establecimiento, al menos, de una serie de requisitos mínimos y principios básicos a los que se ha de someter cualquier iniciativa, proyecto o servicio basado en el uso avanzado e innovador de las herramientas tecnológicas.

            Como es sabido, el procedimiento administrativo constituye uno de los ejes en torno a los cuales se ha sustentado el correcto funcionamiento de las Administraciones Públicas, hasta el punto de que una de las principales causas de invalidez de los actos administrativos se refiere a la vulneración de las normas procedimentales. El uso de medios electrónicos —y de manera más intensa incluso cuando se trata de la innovación— presenta una incidencia directa sobre esta concepción clásica del procedimiento en la medida que quiebra con una de sus principales exigencias: que los sucesivos actos que lo integran se deban producir necesariamente en un determinado momento de la tramitación y, en concreto, tras la finalización de los anteriores. Más aún, la automatización de las actuaciones administrativa puede suponer que no lleve a cabo procedimiento alguno para la adopción de las decisiones, al menos si por el mismo entendemos un conjunto ordenado de trámites que han de tener lugar de forma sucesiva. En consecuencia, es necesario proceder a la reformulación del procedimiento administrativo a partir de las singularidades que plantea la innovación tecnológica.

Por otra parte, hay que reclamar un efectivo control sobre el funcionamiento de las aplicaciones y los sistemas de automatizados, ya que la automatización de las decisiones administrativas supone un desplazamiento de la capacidad de decisión de las personas físicas que se encuentran al frente de los órganos y las unidades administrativas. Desde la perspectiva que ahora nos interesa adquiere singular importancia que las aplicaciones informáticas y los sistemas de información que se utilicen sean aprobados formalmente por la entidad pública donde vayan a ser utilizados, especialmente en aquellos supuestos es que su funcionamiento pueda afectar a los derechos y libertades de los ciudadanos. De esta manera se habilitaría la posibilidad de realizar una impugnación autónoma del acto de aprobación formal de las aplicaciones y los sistemas de información.

            Asimismo, debe exigirse el efectivo cumplimiento de las garantías tecnológicas como sustento de la seguridad jurídica, premisa inexcusable si tenemos en cuenta la singular incidencia de la tecnología en un contexto de potencial incertidumbre jurídica. Se trata, en definitiva, de asegurar que las garantías jurídicas puedan desplegar su auténtico potencial y, en definitiva, de asegurar su prevalencia frente a planteamientos extrajurídicos que no tengan en cuenta suficientemente el efectivo respeto a los derechos e intereses que se puedan ver afectados. A este respecto, resulta de gran relevancia llevar a cabo un proceso —tanto a nivel normativo, jurisprudencial y doctrinal— de decantación de las consecuencias jurídicas que supone el incumplimiento de las normas técnicas, especialmente las relativas a seguridad: de nada sirve con la mera previsión en disposiciones jurídicas de las garantías tecnológicas si las consecuencias del incumplimiento no se encuentran aseguradas suficientemente.

            Asimismo, es necesario proceder a la adaptación de las garantías relativas a la privacidad en tanto exigencia de la mayor incidencia de la innovación tecnológica. En concreto, resulta imprescindible asegurar la efectiva aplicación de las limitaciones en cuanto a su utilización, para lo cual los metadatos y cualesquiera otros elementos que permitan contextualizar el origen de los datos están llamados a jugar un destacado papel desde una perspectiva amplia de la neutralidad tecnológica que, más allá de cercenar o limitar derechos, facilite su efectivo respeto; lo que, por tanto, nos remite a la necesidad de reforzar los estándares de gestión documental desde esta perspectiva. Más aún si tenemos en cuenta que la innovación tecnológica conlleva no sólo que se incrementen los tratamientos automatizados dentro de la propia entidad o, incluso, entre distintas Administraciones Públicas sino que, además, entren en juego nuevos operadores del sector privado en el manejo activo de los datos. Como parece avanzar un primer análisis de la reciente normativa europea en la materia se ha tratado de dar un paso en la línea de adaptar a la actual realidad tecnológica el marco normativo aplicable a los tratamientos de información vinculada a las personas físicas, si bien su eficacia está todavía por comprobarse, en particular si tenemos que hasta dentro de dos años no entrará plenamente en vigor.

Por último, aunque sin ánimo de exhaustividad, resulta imprescindible proceder a la ampliación del ámbito objetivo de la normativa sobre transparencia ante la ineludible complejidad tecnológica. En efecto, en los últimos meses hemos asistido al proceso de puesta en marcha de una novedosa regulación sobre transparencia y acceso a la información del sector público que, tal y como ya he planteado en anteriores ocasiones, resulta excesivamente restrictiva en cuanto al objeto, las limitaciones y, sobre todo, las garantías que establece. Esta insuficiencia reclama que la garantía relativa a la transparencia y el acceso a la información se complete necesariamente con el reconocimiento de un derecho por parte de los ciudadanos a obtener toda aquella información que permita:

• la identificación de los medios y aplicaciones utilizadas;
• la determinación del órgano bajo cuyo control permanezca el funcionamiento de la aplicación o el sistema de información;
• el acceso no sólo al resultado de la aplicación o del sistema informativo que le afecte específicamente a su círculo de intereses sino, además y sobre todo, al origen de los datos empleados y la naturaleza y el alcance del tratamiento realizado, es decir, cómo el funcionamiento de aquellos puede dar lugar a un determinado resultado;
• el conocimiento de los extremos antes referidos no sólo cuando se refieran a la decisión que se adopte sino que, adicionalmente, debería proyectarse sobre los actos de trámite y, en particular con los informes, borradores y documentación complementaria.

Hacia una Administración opacamente transparente, ¿con la connivencia judicial?

Aparece en la página web del Consejo de la Transparencia una reciente sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo número 9 que, a menos que pueda equivocarme, es el primer pronunciamiento judicial en relación a decisiones adoptadas por aquella institución. Al margen de cuestiones sorprendentes como que sea la Abogacía del Estado quien defienda a la Corporación RTVE frente al Consejo de la Trasparencia, lo más llamativo sin duda es el fondo del asunto y, en particular, el razonamiento que realiza el órgano judicial para negar el acceso a la información relativa al “coste de los canales de RTVE”.

Según afirmaba la Corporación pública y viene a refrendar la sentencia, en este supuesto resultaría de aplicación la previsión del artículo 18.1.c) de la Ley de Transparencia, según el cual la solicitud debió de ser inadmitida (no rechazada en cuanto al fondo, sino ni siquiera tramitada) ya que para dar acceso a la información se requiere una “labor previa de reelaboración, recopilación y agregación”. Dado que en la resolución judicial no aparece detallada referencia alguna a la práctica de pruebas, debemos entender que el titular del órgano judicial hace un acto de fe y se cree la argumentación de la Corporación pública, lo que sin duda puede resultar más que preocupante. ¿Realmente es admisible que con los medios informáticos existentes y en los tiempos que corren RTVE·no dispone de un sistema informático que permita obtener de inmediato la información requerida, es decir, sin labora alguna de reelaboración, recopilación y agregación? Si así fuera, más que exigir que se incremente la transparencia para conocer el destino de nuestros impuestos lo que debería plantearse de inmediato es el cese de los responsables de la institución radiotelevisiva por incumplimiento grave de sus obligaciones profesionales, una negligencia inexcusable en toda regla.

Pero no es este el objeto de nuestro comentario, por lo que volvemos al fondo del asunto. Resulta realmente llamativo que la sentencia base su decisión es que “reelaborar” significa “volver a elaborar algo” y que para atender la petición del solicitante del acceso habría que “elaborar una contabilidad que no existe”, realizando “nuevas operaciones de análisis, agregación e interpretación”. Y concluye que la interpretación del Consejo de la Transparencia otorgando el acceso resulta “excesivamente restrictiva y contraria al espíritu de la norma”, ya que la información “a día de hoy no se tiene” y su obtención “no es sencilla pues implica ir desglosando todos y cada uno de los costes de cada canal”. Por si alguien dudaba que la regulación de la Ley de Transparencia no era restrictiva e inadmisible, aquí tiene la prueba del algodón en sede judicial.

Resulta inadmisible un pronunciamiento como el comentado si realmente queremos apostar por unos poderes públicos realmente democráticos, comprometidos con una auténtica actitud de rendición de cuentas. Confiemos que el Consejo de la Transparencia interponga recurso de apelación y otro órgano judicial, como más sensibilidad y con mayor acierto, acabe reconociendo a TODA la ciudadanía el derecho a saber cuánto nos cuestan los canales de nuestra querida televisión pública estatal.

Esperemos que desde el Poder Judicial no se contribuya a que la opaca Administración que hemos tenido hasta ahora no se convierta en opacamente transparente. Y todo ello gracias a nuestro legislador que, como ya comentamos en una ocasión anterior, se ha basado en una concepción excesivamente restrictiva.

Innovación tecnológica y Administración electrónica, ¿es necesario el cambio de paradigmas?

            La modernización tecnológica en la actividad de las Administraciones Públicas y las relaciones con la ciudadanía no se ha planteado, en general, como una oportunidad para la innovación aprovechando las posibilidades que ofrece la tecnología. Es más, desde una perspectiva jurídica, tradicionalmente se ha suscitado en qué manera el Derecho podría considerarse una barrera o dificultad para la definitiva implantación del uso de medios electrónicos en el sector público. Aunque hace ya unos años tuve oportunidad de realizar una primera aproximación al tema en mi libro Derecho, innovación y Administración electrónica, publicado en 2014 por la editorial Global Law Press, la próxima entrada en vigor de las Leyes 39/2015 sobre procedimiento administrativo y 40/2015 sobre régimen jurídico del sector público obligan, de nuevo, a tener en cuenta esta tensión para tratar de valorar hasta qué punto la nueva regulación podría convertirse en un motor para la transformación de las Administraciones Públicas.

            Sin embargo, dado que esta reflexión al hilo de la reforma legal ya la hemos suscitado con ocasión de la tramitación de los proyectos de ley en la jornada que tuvo lugar en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, me gustaría ahora abordar esta dicotomía desde una perspectiva más elevada, teniendo en cuenta por una parte los cambios de paradigma a los que nos aboca la tecnología desde la perspectiva de la innovación y, de otra parte, la necesaria reconfiguración de las garantías jurídicas que, como consecuencia, han de llevarse a cabo para evitar que el Derecho termine por convertirse en una herramienta desfasada y, por lo tanto, ineficaz. En última instancia, el proceso de modernización tecnológica que implica la Administración electrónica debe plantearse desde el enfoque de las necesidades de los usuarios de los servicios, sin por ello perder de vista que, en última instancia, las instituciones públicas están llamadas al servicio de los intereses generales. ¿Cómo encontrar ese difícil equilibrio?

            Pues bien, por lo que se refiere a los cambios de paradigma necesarios para aprovechar las posibilidades tecnológicas, podríamos identificar los siguientes:

• La apuesta decidida por la automatización y, por tanto, la ausencia de intervención directa por parte de las personas físicas. Y no sólo por lo que se refiere a las comunicaciones —donde ya se haya ciertamente generalizado, tal y como demuestran por ejemplo los registros electrónicos—, sino en general respecto de la actuación administrativa de una parte y, lo que sin duda constituye un gran desafío, de la que lleven a cabo los propios usuarios de los servicios. ¿O es que no resulta necesario avanzar jurídicamente en esta línea cuando las relaciones con la Administración Pública se plantean mediante el uso de aplicaciones móviles?

• La gestión documental se ha de plantear a partir de los datos como unidades mínimas y no partiendo de los documentos y expedientes, instrumentos que sin estar llamados a desaparecer al menos en el futuro más inmediato, deben pasar a jugar un papel secundario en el contexto de la Administración electrónica. Sólo desde esta perspectiva se puede potenciar el open data, las interconexiones automatizadas como alternativa a la carga documental o, sin ánimo exhaustivo, la efectiva apuesta por la interoperabilidad desde la perspectiva jurídica y organizativa.

• Debido a la mayor complejidad que supone el uso de la tecnología, aparecen nuevos sujetos prestadores de servicios que llevan a cabo una función de intermediación, de manera que las relaciones entre la Administración y los usuarios ya no tiene lugar de manera directa. Los ejemplos son numerosos: el alojamiento de datos y servicios en la nube, los certificados digitales, el acceso a las redes, las aplicaciones necesarias para entablar comunicaciones tradicionales —presentación de escritos, recepción de notificaciones…—, para la gestión documental o, sin ánimo exhaustivo, las que permiten acceder a servicios basados en la reutilización de información en poder de las entidades públicas.

• La proactividad y la personalización de los servicios, en tanto que servicios de valor añadido que puede ofrecer la Administración, determinan que no deba esperar a que sean necesariamente los destinatarios de los servicios quienes se dirijan a ella —incluso a través de las sedes electrónicas—. Antes al contrario, la Administración está llamada a tener presencia allí donde se encuentren los destinatarios de su actividad, lo que resulta especialmente claro en el caso de las redes sociales y puede ampliarse con otras herramientas características del actual desarrollo que está viviendo Internet.

• Habría pues que plantear en qué medida es posible una colaboración abierta con los prestadores de servicios más extendidos en Internet, de manera que tanto las entidades públicas como los sujetos privados puedan beneficiarse de las sinergias que pueden generarse. Sólo desde este planteamiento podría explorarse las posibilidades de sistemas de identificación compartidos, mecanismos para simplificar la aportación documental desde servicios privados de almacenamiento en la nube, gestión conjunta de servicios de gran impacto en la sociedad actual —el caso de la búsqueda de empleo y la formación resultan especialmente significativos— o, entre otros, la comunicación de actuaciones administrativas incluso formalizadas allí donde se encuentren sus destinatarios. Así pues, la comunicación ya no se tendría que producir necesariamente en entornos formalizados y controlados por la Administración.

• Más aún, desde estas coordenadas, el procedimiento administrativo entendido como la serie ordenada de trámites previos a la adopción de las decisiones administrativas debe ser necesariamente reformulado. En efecto, de una parte, no siempre podrá afirmarse que todos y cada uno de los trámites han tenido lugar en una secuencia temporal ordenada cronológicamente, ya que la flexibilidad que ofrece la tecnología permite superar las restricciones que conlleva la ordenación formal en que sustenta la regulación legal del procedimiento administrativo. Y, de otra parte, simple y llanamente, puede darse el caso de que la decisión adoptada no se haya sometido a procedimiento alguno en sentido estricto, tal y como sucede con las llamadas actuaciones de respuesta inmediata.

Nuevos planteamientos, por tanto, para facilitar la flexibilidad que precisa la innovación tecnológica, ¿pero y qué sucede con la imprescindible adaptación de las garantías? Ahora que la fiebre por las series constituye un innegable paradigma en los hábitos de consumo de contenidos audiovisuales, podríamos decir que lo dejaremos para un próximo capítulo…

La reforma legal de la Administración electrónica: una visión general (1ª parte)

Desde la creación en 2012 por parte del Consejo de Ministros de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) se puso en marcha un proceso de modernización que, entre otros objetivos, ha pretendido «mejorar la eficiencia y eficacia de la actividad pública, minorando su coste sin que ello conlleve la disminución de la calidad de los servicios prestados». A tal efecto se crearon cuatro comisiones que reflejan los ejes estratégicos en los que se pretendía sustentar dicho proceso y que, en última instancia, evidencian el planteamiento —y por tanto las limitaciones— con que se ha abordado este importante desafío: una encargada de identificar y eliminar duplicidades y reforzar los mecanismos de cooperación; otra cuyo principal objetivo consistía en revisar las trabas burocráticas que dificultan la tramitación de los procedimientos administrativos con el fin de conseguir una mayor simplificación que redunde en beneficio de los ciudadanos; la tercera que asumía el reto de centralizar actividades de gestión que, por ser similares o de la misma naturaleza, pudieran desempeñarse de forma unificada o coordinada; y, finalmente, la que recibía el encargo de revisar el marco normativo regulador de la Administración institucional.

Partiendo de estas premisas, la apuesta por el uso de las tecnologías de la información y la comunicación en la actividad de las Administraciones Públicas y las comunicaciones con los ciudadanos se ha presentado como una de las principales medidas adoptadas en el referido proceso, hasta el punto de considerarse —lo que no deja de ser cuestionable— que se ha impulsado la modernización administrativa por encima del resto de los Estados de nuestro entorno más cercano. Desde el punto de vista del régimen jurídico aplicable, con fecha 1 de octubre se aprobaron la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ambas disposiciones pretenden reforzar normativamente el objetivo de impulsar la Administración electrónica, hasta el punto de afirmar que «en el entorno actual, la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimientos sino que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones»; lo que, en última instancia, requiere según el legislador, acabar con la dispersión normativa existente a través de una nueva regulación legal que «profundice en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico». En definitiva, se trata de establecer el marco jurídico apropiado para un entorno donde «la utilización de medios electrónicos ha de ser lo habitual, como la firma y sede electrónicas, el intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación y la actuación administrativa automatizada».

Aun cuando en el procedimiento de elaboración de los borradores que posteriormente se aprobaron por el Consejo de Ministros existió un breve —exiguo, incluso, teniendo en cuenta la relevancia de ambas leyes— período de participación, lo cierto es que los cauces utilizados y los plazos tan fugaces previstos dificultaron enormemente el debate sereno que requiere una reforma de tanto alcance, especialmente si se admite como considera el legislador que nos encontramos ante «uno de los más ambiciosos procesos de reforma realizados en un país de la OCDE», llegando a enfatizar que se trata de una de las piedras angulares «sobre la que se edificará la Administración Pública española del futuro, al servicio de los ciudadanos».

Ahora bien, no parece que el servicio a los ciudadanos haya sido precisamente la principal preocupación a la hora de afrontar la reforma legal, ya que las medidas propuestas, de una parte, desconsideran la función de asistencia al usuario de los servicios electrónicos y, de otra, no se han establecido con la suficiente claridad y precisión las consecuencias que habrán de afrontar aquellas Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones previstas legalmente, en particular por lo que se refiere a la satisfacción del derecho a no presentar documentos que ya obren en poder de cualquiera de aquellas.

Por otra parte, tal y como implícitamente se deja entrever al aludir a la necesidad de incorporar las previsiones reglamentarias de ámbito estatal en la nueva regulación legal básica, el origen último de la propuesta normativa ha determinado que tenga una visión excesivamente centrada en la realidad y las necesidades de la Administración General del Estado, hasta el punto de que no se han incorporado algunas de las principales demandas planteadas desde los niveles autonómicos y locales; en particular por lo que se refiere a la prestación de los servicios necesarios para facilitar que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos y cumplir sus obligaciones utilizando medios electrónicos. Más aún, este sesgo en cuanto a la concepción de la reforma se ha proyectado sobre algunos pasajes hasta el punto de dotarles de una exhaustividad impropia de una norma legal de carácter básico o, en su caso, llamada simplemente a regular el procedimiento administrativo común.

Resulta particularmente llamativa la descoordinación con otras iniciativas o, al menos, la falta de simetría en cuanto a la ambición de algunas reformas legales muy relacionadas que recientemente han visto la luz, sobre todo si tenemos en cuenta los ambiciosos planteamientos de la regulación europea. En efecto, aun cuando su aprobación formal no pudo tener lugar en la anterior legislatura, el borrador de anteproyecto de ley en el ámbito de la contratación del sector público no se ha coordinado con las previsiones de la reforma general en materia de Administración electrónica, lo que parece especialmente sorprendente si tenemos en cuenta que las Directivas de 2014 precisamente aportan como especial novedad la necesidad de que los Estados miembros avancen significativamente en la utilización de medios electrónicos. Por lo que se refiere a la falta de concordancia con la regulación sobre reutilización de la información del sector público, resulta llamativo que, mientras que con carácter general se pretenda generalizar el uso de medios electrónicos en la actividad de las Administraciones Públicas estableciendo obligaciones muy exigentes, la Ley 18/2015, de 9 de julio, sólo establezca un mero desiderátum —«las Administraciones Públicas y los organismos del sector público procurarán»— por lo que se refiere a la puesta a disposición de los documentos en soporte electrónico y formatos abiertos y legibles de manera automatizada.

En fin, cabría esperar una mínima coordinación legislativa al afrontar una cuestión tan relevante como la —¿definitiva?— modernización tecnológica de las Administraciones Públicas. A menos que esa no haya sido realmente la intención última de la reforma legal...