La reforma legal de la Administración electrónica: una visión general (1ª parte)

Desde la creación en 2012 por parte del Consejo de Ministros de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA) se puso en marcha un proceso de modernización que, entre otros objetivos, ha pretendido «mejorar la eficiencia y eficacia de la actividad pública, minorando su coste sin que ello conlleve la disminución de la calidad de los servicios prestados». A tal efecto se crearon cuatro comisiones que reflejan los ejes estratégicos en los que se pretendía sustentar dicho proceso y que, en última instancia, evidencian el planteamiento —y por tanto las limitaciones— con que se ha abordado este importante desafío: una encargada de identificar y eliminar duplicidades y reforzar los mecanismos de cooperación; otra cuyo principal objetivo consistía en revisar las trabas burocráticas que dificultan la tramitación de los procedimientos administrativos con el fin de conseguir una mayor simplificación que redunde en beneficio de los ciudadanos; la tercera que asumía el reto de centralizar actividades de gestión que, por ser similares o de la misma naturaleza, pudieran desempeñarse de forma unificada o coordinada; y, finalmente, la que recibía el encargo de revisar el marco normativo regulador de la Administración institucional.

Partiendo de estas premisas, la apuesta por el uso de las tecnologías de la información y la comunicación en la actividad de las Administraciones Públicas y las comunicaciones con los ciudadanos se ha presentado como una de las principales medidas adoptadas en el referido proceso, hasta el punto de considerarse —lo que no deja de ser cuestionable— que se ha impulsado la modernización administrativa por encima del resto de los Estados de nuestro entorno más cercano. Desde el punto de vista del régimen jurídico aplicable, con fecha 1 de octubre se aprobaron la Ley 39/2015, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ambas disposiciones pretenden reforzar normativamente el objetivo de impulsar la Administración electrónica, hasta el punto de afirmar que «en el entorno actual, la tramitación electrónica no puede ser todavía una forma especial de gestión de los procedimientos sino que debe constituir la actuación habitual de las Administraciones»; lo que, en última instancia, requiere según el legislador, acabar con la dispersión normativa existente a través de una nueva regulación legal que «profundice en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico». En definitiva, se trata de establecer el marco jurídico apropiado para un entorno donde «la utilización de medios electrónicos ha de ser lo habitual, como la firma y sede electrónicas, el intercambio electrónico de datos en entornos cerrados de comunicación y la actuación administrativa automatizada».

Aun cuando en el procedimiento de elaboración de los borradores que posteriormente se aprobaron por el Consejo de Ministros existió un breve —exiguo, incluso, teniendo en cuenta la relevancia de ambas leyes— período de participación, lo cierto es que los cauces utilizados y los plazos tan fugaces previstos dificultaron enormemente el debate sereno que requiere una reforma de tanto alcance, especialmente si se admite como considera el legislador que nos encontramos ante «uno de los más ambiciosos procesos de reforma realizados en un país de la OCDE», llegando a enfatizar que se trata de una de las piedras angulares «sobre la que se edificará la Administración Pública española del futuro, al servicio de los ciudadanos».

Ahora bien, no parece que el servicio a los ciudadanos haya sido precisamente la principal preocupación a la hora de afrontar la reforma legal, ya que las medidas propuestas, de una parte, desconsideran la función de asistencia al usuario de los servicios electrónicos y, de otra, no se han establecido con la suficiente claridad y precisión las consecuencias que habrán de afrontar aquellas Administraciones Públicas que incumplan las obligaciones previstas legalmente, en particular por lo que se refiere a la satisfacción del derecho a no presentar documentos que ya obren en poder de cualquiera de aquellas.

Por otra parte, tal y como implícitamente se deja entrever al aludir a la necesidad de incorporar las previsiones reglamentarias de ámbito estatal en la nueva regulación legal básica, el origen último de la propuesta normativa ha determinado que tenga una visión excesivamente centrada en la realidad y las necesidades de la Administración General del Estado, hasta el punto de que no se han incorporado algunas de las principales demandas planteadas desde los niveles autonómicos y locales; en particular por lo que se refiere a la prestación de los servicios necesarios para facilitar que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos y cumplir sus obligaciones utilizando medios electrónicos. Más aún, este sesgo en cuanto a la concepción de la reforma se ha proyectado sobre algunos pasajes hasta el punto de dotarles de una exhaustividad impropia de una norma legal de carácter básico o, en su caso, llamada simplemente a regular el procedimiento administrativo común.

Resulta particularmente llamativa la descoordinación con otras iniciativas o, al menos, la falta de simetría en cuanto a la ambición de algunas reformas legales muy relacionadas que recientemente han visto la luz, sobre todo si tenemos en cuenta los ambiciosos planteamientos de la regulación europea. En efecto, aun cuando su aprobación formal no pudo tener lugar en la anterior legislatura, el borrador de anteproyecto de ley en el ámbito de la contratación del sector público no se ha coordinado con las previsiones de la reforma general en materia de Administración electrónica, lo que parece especialmente sorprendente si tenemos en cuenta que las Directivas de 2014 precisamente aportan como especial novedad la necesidad de que los Estados miembros avancen significativamente en la utilización de medios electrónicos. Por lo que se refiere a la falta de concordancia con la regulación sobre reutilización de la información del sector público, resulta llamativo que, mientras que con carácter general se pretenda generalizar el uso de medios electrónicos en la actividad de las Administraciones Públicas estableciendo obligaciones muy exigentes, la Ley 18/2015, de 9 de julio, sólo establezca un mero desiderátum —«las Administraciones Públicas y los organismos del sector público procurarán»— por lo que se refiere a la puesta a disposición de los documentos en soporte electrónico y formatos abiertos y legibles de manera automatizada.

En fin, cabría esperar una mínima coordinación legislativa al afrontar una cuestión tan relevante como la —¿definitiva?— modernización tecnológica de las Administraciones Públicas. A menos que esa no haya sido realmente la intención última de la reforma legal...