Del derecho de acceso a la información administrativa al open data

Esta semana he tenido ocasión de participar en la cuarta edición delCongreso GIGAPP que ha tenido lugar en el Instituto Nacional de AdministraciónPública en Madrid. Sin duda es una gran noticia que dicha institución haya ofrecido sus instalaciones para un evento que, año tras años, se ha consolidado como un evento de referencia en el ámbito latinoamericano. Sin duda la sensibilidad de su director, el profesor Manuel Arenilla, tiene mucho que ver a la hora de abrir la sede del INAP a otras iniciativas que se han gestado desde otras entidades, en este caso la Fundación Marañón-Ortega.

A nivel personal ha sido una oportunidad para compartir ideas, experiencias y proyectos con viejos amigos como Nacho Criado, inquieto emprendedor que ahora se encuentra enfrascado en un fascinante proyecto de red social en el ámbito de las Administraciones Públicas (Novagob, de la que hablaremos en otro momento). De conocer personalmente a destacados referentes en el mundo de la comunicación en Internet, caso de Juan Manuel Roa, CEO de Soluntia. O, más centrados ya en el open data, de volver a saludar a Marc Garriga, con quien tuve oportunidad de coincidir en el I Encuentro Nacional de la Blogosfera Pública que tuvo lugar en San Sebastián el pasado mes de junio en el contexto del Congreso Internacionalde la Ciudadanía Digital. Una lástima, por el contrario, no haber podido quedarme más tiempo para saludar a viejas amigas como Mentxu Ramilo y haber disfrutado de su intervención en el Congreso.

El tema de mi ponencia (ver texto completo) ha versado sobre las implicaciones jurídicas que supone el cambio de paradigma desde el derecho de acceso a la información en poder de las Administraciones Públicas hasta el denominado open data. Con carácter previo debe enfatizarse que este último planteamiento va más allá de la mera modernización tecnológica en el acceso a la información, de manera que implica una auténtica transformación de los parámetros en que se ha basado la transparencia del sector público a partir de las posibilidades de innovación que ofrece la tecnología.

¿Cuáles son las principales características de este cambio de paradigma?

En primer lugar, el derecho de acceso en su concepción original es un derecho reactivo, es decir, hay que formular una solicitud concretando lo que se desea conocer, utilizando para ello un registro y dando lugar, en consecuencia, a un procedimiento que ha de ser resuelto (expresamente si hay suerte). Este planteamiento se da incluso en el contexto de la Administración electrónica tradicional, donde el soporte del documento es electrónico, la solicitud se podrá formular a través de un registro telemático y, en su caso, se podría proporcionar información de manera proactiva —es decir, sin necesidad de solicitud— a través de portales y sedes electrónicas.

Sin embargo, en el caso del open data la información se descarga sin ni siquiera preguntar, la intensidad y frecuencia de los accesos son notables, hasta el punto de que podrían tener lugar en cualquier momento en la medida que los tratamientos de la información sean automatizados. Y, por último, la resolución autorizando el acceso deja su lugar a la previa fijación de condiciones generales unilateralmente por parte de la Administración, emergiendo una figura novedosa, la licencia.

En segundo lugar, en la regulación del derecho de acceso son diversos los límites que lo cercenan y condicionan, tanto individuales (protección de los datos personales, propiedad intelectual…) como basados en la protección del interés general. Por el contrario, el open data presenta un importante componente ideológico que tiende al acceso universal a la información en poder de las Administraciones Públicas, ya que al fin y al cabo se ha generado a partir de fondos públicos.

En tercer lugar, por lo que respecta al objeto, el derecho de acceso se ha referido tradicionalmente a documentos en sentido estricto, bien sea el original, una copia o, incluso, otro documento en el que se deja constancia del contenido de archivos o registros públicos (pe.: una certificación). En cambio, en el caso del open data, el acceso por parte del ciudadano no tiene lugar respecto de un documento completo, sino simplemente de una parte del mismo o del correspondiente asiento registral o del archivo donde se encuentre, de manera que es necesario proceder a la segmentación de su contenido. Lo que resulta indiscutible, por ejemplo, cuando haya datos personales de los ciudadanos afectados o si hay partes de un documento que no pueden ser conocidas por terceros, singularmente en aquellos supuestos en que existe un bien jurídico público o privado que proteger. ¿Y quién debe asumir el coste de la transformación requerida?

Más aún, ya no sirve acceder a un documento estático sino que, por el contrario, el objeto del acceso ha de ser dinámico, de manera que la información que se obtiene ha de estar permanentemente actualizada y, por tanto, en ocasiones sólo podrá conseguirse este objetivo a través de interconexiones con diversas bases de datos y sistemas de información en poder de entidades y Administraciones diversas. Sin duda una relevante complicación añadida…

Y lo que resulta esencial: no basta con garantizar el acceso en formato electrónico mediante la utilización de medios telemáticos, tal y como puede darse en el caso de difusión proactiva de actos y decisiones administrativas a través de portales en Internet, tal y como parece auspiciar el Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información y Bueno Gobierno recientemente aprobado por el Congreso y que se encuentra en la actualidad en fase de tramitación por parte del Senado. En última instancia, las exigencias de innovación tecnológica pasan por articular el acceso a partir de estándares tecnológicos que desde premisas de interoperabilidad permitan al agente reutilizador llevar a cabo tratamientos de los datos de manera automatizada.

Finalmente, mientras que el modelo tradicional de transparencia se accede directamente a la información o los documentos administrativos, el open data suele incorporar un nuevo sujeto a la relación jurídica que se entabla: el denominado agente reutilizador. En consecuencia, el acceso tiene lugar indirectamente a través de los servicios que presta este último, lo que plantea importantes desafíos por lo que respecta a eventuales exigencias de responsabilidad en los supuestos de imposibilidad del acceso o falta de actualización de los datos.

Así pues, el cambio de paradigma que supone el open data nos sitúa ante importantes desafíos que, al menos en gran medida, están muy lejos del actual modelo de gestión informativa y documental de nuestras Administraciones Públicas. Y, por supuesto, no se encuentran entre las prioridades de nuestro legislador, cuya futura regulación obedece a un modelo tecnológico anclado en los paradigmas jurídico-administrativos del siglo XX.